二、整體政策分析：

 

      1994年展開之BEE政策將透過本章做簡潔介紹、歷史沿革、所欲解決之問題及對經濟之影響，但在觀察其演進過程，BEE開啟了一道改革經濟的大門卻仍有所可改進之方向，以下之整體政策分析將以以下三個檢討重點出發:

 

(1) 政策重心過度集中在所有權重分配，忽略企業發展與技能培植。

      1994年後，利用所有權移轉可以暫時性保全財產權，然而並不會促進經濟發展或者對於生產效能帶來正面的效益。此外，要透過移轉所有權的方式保全財產權所需付出的成本市場經濟下的自然發展。所以應減少強調所有權的重要性，而加強重視政策與專業訓練的連結和經濟改革。

 

(2) 缺乏影響評估與中止條款

        BEE作為一個優惠性差別待遇法案，本質上應為暫時性的政策，否則長遠下來將對於其他族群造成不公之現象，進而成為另類種族歧視政策。然而BEE卻沒有一個終止條款或期限。因此BEE政策的再次評估與法案修正或終止，為目前南非可努力的方向。

 

(3) 可信的資料蒐集機制

        欲提升任何政策，必須要有足夠的資訊量。然而目前BEE的數據資料可信度外界有諸多質疑，而解決該疑慮之關鍵在於政府應建立一套可信的資料蒐集機制，以解決資料可信度或來源遭到質疑的問題。

 

1. 簡介

        1994年結束種族隔離以後，南非執政黨ANC政府認為除了將過去被白人政府剝奪的政治權利歸還給黑人外，更必須要將經濟權利一併歸還，否則政治權利的平等就只是一個外殼，而社會的情況將依舊充斥著不平等。因此為了要根除種族隔離的遺瘤，直接介入資產和教與與工作機會的分配被認為是必要且為解決問題的樞紐，而在這樣的背景下黑人經濟振興法案（Black Economic Empowerment, BEE）應運而生。2001年，BEE委員會將BEE法案定義如下：

「這是一個整合並協調經濟與社會發展的途徑。在國家轉型政策（指：重建與轉型計畫Reconstruction and Development Programme, RDP）的框架下進行，目標是要將南非經濟資源的所有權、管理權和控制權公正地移轉給多數公民，來矯正過去的不均衡發展。同時，要確認黑人有更廣泛、更有意義的經濟參與，以達到永續發展之榮景。」

簡言之，BEE法案試圖以介入市場機制的方式來達到平等。這一個政策機制早在1955年ANC起草的南非《自由憲章》就明載：

      「國家財富，是屬於我們南非人的遺產，應該要還給人民；地底的礦產資源、銀行和獨佔事業應該要將其所有權移轉給所有人民；其他的產業和貿易應該要被妥適管理，以促進全體人民福祉為目標。」

1990年5月，曼德拉出獄第一場公開演講中，就曾揭示這樣的想法：「非常明顯地，我們必須改變少數白人過度把持經濟之情形。現在非常關鍵的是必須終止白人在任何方面的主宰權，必須結束白人在經濟方面的種族歧視。」

 

2. 改革歷程

 

(1) 第一階段：不對等政策(1993~1999)

         BEE起源自南非結束種族隔離的轉型期。雖然其母法是重建與轉型計畫(RDP)，其實第一階段BEE的源頭是來自私部門。這包含白人公司完全將經營與所有權移轉到黑人手上。1993年金融服務公司Sanlam售出他10%大都會人壽（Metropoliatan Life）股權給一間黑人財團，而此財團的主導人是ANC前青年軍秘書長Nthato Motlana。 1994年後，類似之交易更加頻繁，至1998年已經多達231件，有些專家曾估計約翰尼斯堡證券交易所（JSE）中有高達10%是黑人企業。根據學者Stephen Gelb的研究：「第一階段的BEE，白人公司售出他們未申報的資產給一些黑人買家。這些交易都是透過賣方自己的貸款進行，甚至通常是由未來公司營收來做為貸款的擔保。申言之，這些貸款的償還被假定為會涉及股東紅利與股票上漲。許多例子顯示，買方都是財團，包含一到兩名黑人股東，通常擁有很深厚的政治背景但極為有限的商業背景。」 有趣的是，這些有價證券都是以比市值低15~40%的賣出。而在這個階段只有少部分的政府介入股權移轉和促進黑人進入經營高層，直至1996年政府才開始正式實施優惠性差別待遇(Affirmative Action)，對於經營權和其他專業工作才有了重大影響。同時間，政府亦有政策鼓勵黑人創業。這些分別實施的政策雖然一開始都與經營權移轉無關，但最後都被吸納進入BBBEE。

 

(2) 第二階段：根除種族隔離遺瘤的巨斧(2000~2014)

        第一階段的BEE隨1998年股市崩盤受挫，留下許多金融問題尚待解決。此時人民期待BEE之改革並隨著將其立法的意識高漲，ANC政府在Cyril Ramaphosa主席的主導下籌組了BEE委員會（BEE Commission）做為回應。 2001年，第一次BEE委員會報告書（BEE Commission Report）發表之文件中，政府不但完成與資產移轉相關的法律框架，同時也更把BEE的本質彰顯其定義。這一份「廣義黑人經濟振興法」（Broad-Based Black Economic Empowerment, BBBEE）囊括人力資源發展、平等就業、企業發展、優惠性採購（preferential procurement）、投資、所有權、經營權、經濟資產等措施。有趣的是，這些措施採納了1990初期非洲國家商會（National African Chambers of Commerce, NAFCOC）最原始版本的BEE構想。然而發表後十年間，不斷有針對此框架之爭論：在約翰尼斯堡證券交易所（JSE）上市的企業必須有30%黑人經理人、40％黑人持股、50%黑人供應商、60％黑人管理階層（在1990年時是4%）。      

       《BEE委員會報告書》（BEE Commission Report）的發表對於BEE發展的積極性有很重要的意義：它昭示政府藉由推動BEE成為積極干預市場的角色。政府的做法是點名主要的部門、補助特定計畫、將程序立法、提出指導方向、還有擬定目標，讓相關單位更了解BEE的運作。 除此之外，BEE委員會也為南非經濟設定了十年目標。其中最重要的幾個項目包括：移轉至少30％可耕作的土地給黑人農民、黑人資本在市場中占25％、在約翰尼斯堡證券交易所（JSE）黑人持股25%、政府採購50％來自於黑人企業、私人企業採購30％來自於黑人企業、私人企業執行人員占40%、國有金融機構貸款對象50％必須是黑人企業、30％的政府契約需包含黑人公司、40%的政府補助款需給黑人企業。 對BEE委員會而言，黑人持股並非促進BEE的好方法，在1990年代末期的金融危機即可見一斑。最主要的問題在於黑人並無足夠的財富買進股份，只能藉由貸款。因此，BEE委員會建議，一間公司被認定為黑人公 司必須建立在擁有其股份的黑人股東擁有完權股權，即黑人股東的股權須完全確定並毫無付債。也因此BEE的目標要花更久的時間來達成。

       BEE委員會也訂出BEE公司的標準，並沿用自今： 黑人公司：超過50.1％由黑人持有並有經營權。 黑人振興公司：至少25.1%由黑人持有並有經營權。 黑人影響公司：5%到25％由黑人持有並有經營權。 一如1994年時私部門的快速反應，BEE委員會一發佈政策，私部門馬上有了相對應的動作，也積極和政府磋商。2002年初發布之液態燃料產業應於2010年達到25％黑人持股，致使整體工礦業譁然。更甚之，當10年內黑人所有權十年內應達51％的草案洩漏而遭媒體報導揭露，約翰尼斯堡證券交易所的股價筆直下降，造成接下來的六個月內，高達110億蘭特的資金撤離南非。最後私部門和公部門達成協議：五年內黑人於私部門持股15%、十年內26%。工礦業也同意募集1000億蘭特來協助股權移轉。

        2003年10月發布的金融章程亦相當重要，它揭示了間接投資的持有者同樣適用BEE政策。 而2003年，BEE委員會發表《廣義黑人經濟振興法策略》（A Strategy for Broad-Based Black Economic Empowerment）開始有了具體的施政方針。在《廣義黑人經濟振興法策略》中首次出現了「計分表」（Scorecard）的制度，計分表具體顯示出應符合標準的七個基本面向和評量標準。簡言之，若一間公司要投政府標案、更新執照、或者和政府合作，都要拿出BEE的證明文件。BEE的政策也適用於國營企業私有化、政府資產或國營企業拍賣上。然而，這使政府在有些產業的交易出現負債的狀況，如：工礦業。 因此，2004年1月，Mbeki總統公布了《廣義黑人經濟振興法》（Broad-Based Black Economic Empowerment, BBBEE）。BBBEE的公布賦予貿易與產業部部長（Minister of Trade and Industry）權利得根據此法案實行細則。這些施行細則的目的則是要釐清BBBEE的概念和措施、為採購和其他商業行為時之具體標準，更清楚說明了各產業的現況。2007年2月，施行細則公布施行；同時，創設諮詢委員會來監管整體BBBEE實行狀況，並提供政府建議。

 

(3) 第三階段：永續發展的振興計畫？

        BBBEE的出現，可以想像成出現了一大推力（Big Push）。誠如前述，南非的社會面對太多的市場、政治上的失敗，只能靠政府的介入才能夠解決，因此有了BBBEE。然而邏輯上推論，這樣政府積極干預市場經濟的措施應為暫時性質的：BBBEE這樣的大推力（Big Push）是要推倒從種族隔離時代留下的遺毒，並且將南非的經濟、產業效能、平等權、社會福利推到更高的層次。儘管目前的狀況看來，BBBEE的前景仍然曖昧不明，尤其是BBBEE所列出來的目標如何一一實現更是不得而之。 而這樣的模式應有一個終止點。舉例言之，如果公司的財務部門在2010年達標擁有25%的黑人所有權，接下來就沒必要再透過法規範控制所有權了，因為財產權的白人至黑人移轉將出現不可逆的狀態。相同地，如果財務部門裡的管理階層有33％都是黑人，一旦達標了，未來經營權的架構無法輕易改變，優惠性差別待遇的措施就不再是必要，亦即無需再規範黑人作為管理階層的比例。

        基本上，這樣的立論點在於沒有理由黑人無法掌握資產或作為管理階層，又，以人口比例計算，黑人應該要握有相當的資產並在管理階層占相當比例。只有因種族隔離時代歧視政策之殘暈才有可能造成現今難以達到達預期局面的唯一理由。這樣層層推論的結果，未來將不需要BEE或BBBEE這樣的政策作為調節，即能自我永續發展並自我振興。這一個概念必須要再 三強調，因為南非社會對於BBBEE的需求應為暫時性的，畢竟，這樣的政策很容易被有心人士操作，使之成為永久計畫，而用以圖私利和機會。

 

3. 企圖解決之問題

 

(1) 一個無效率的假設

        超過一個世紀的時間，南非社會建構在由白人創造的經濟與政治模型之中: 壓迫黑人並奪取他們的資源。由此，白人建造了一個世界上最不公平的社會。首先，他們從黑人那裡詐取的租金造成了巨額且不當的資源重新分配。其次，黑人無法擁有土地或是資本。甚而言之，白人阻絕他們向社會更高階層流動的可能性，以致阻斷黑人對於培養人才資本的渴望。當然，在在種族隔離時代之班圖教育方式(Bantu Education)也使得人才資本無法被培養。即使在1980年代南非國民黨（National Party, NP)受到來自國際以及國內黑人人民對於民主改革的呼籲而廢除相關法案，但很明顯地種族隔離時代的社會形塑仍巨大地影響南非民主化(1994)後初期的社會及經濟條件。

        基本的經濟學理論認為，民主南非在克服資源不當分配的同時將產生極大生產利益。因為種族隔離就是運用巧妙地資源錯配，以扭曲市場價格，使社會多數資源圖利於少數白人。而在一個完美、理性的社會，1994後有耕作能力的黑人應該能輕易地向白人購買土地; 有才華的黑人應該能得到教育並藉由高生產效率取得好的工作; 且能更有效運用資產的人將輕易取得之。因此，在理論上南非1994初期不堪的經濟與社會條件應該很快就會被市場機制扭轉，趨向公平。

        但遺憾的是，市場並不完美，而市場機制失靈的結果將使得種族隔離時代的社會塑造持續運作，即使法規或是政治形勢已經改變。造成市場機制失靈的原因不勝枚舉，但核心原因有三：第一，資本市場是極度不公平的。一個黑人或許比白人更能有效運用資產，然而購置資產除了要有財富還需有能接觸資本市場或是金融機構的機會。但多數黑人兩者都沒有，因此資源無法藉此重新合理分配。第二，解決上述問題需仰賴公共財的供給，例如提升黑人教育體系的品質。但顯然地，市場不會有效率地提供這些公共財。第三，種族歧視的刻板印象毫無疑問地持續存在。即使是美國，種族仍大大地影響工作錄取率，南非亦不例外。 有趣的是，這些經濟問題都可以用一個「大推力(Big Push)」解決。事實上一個短暫的推力即能創造社會流動以及資產累積。 單是經濟學的討論並不能釐清所有BEE欲解決的問題，因為BEE問題某種程度上也是政治問題。具體而言，南非是一個很年輕的民主國家。然而，它不平等的程度已足以撼動它的民主，因為他能利用民粹主義政策吸引多數選民。民粹主義政策不只是對經濟表現的災難，更可能使民主被暗中破壞——由政策受害者所為。這是拉丁美洲經歷過的教訓。因此，要調整歷史遺留下來的不平等不是只有提倡重新分配資源那麼簡單，這同時是如何提倡政治穩定性、政策長遠性以及民主永續性的問題。

 

(2) 潛在政策回應

 

       什麼樣的政策能翻轉種族隔離政策遺留下來的不平等？很遺憾，這個問題沒有標準答案。最基本且正在執行的方法是改善教育品質。而理論上若資本市場不完美，則使它運作地更好將是一個選擇。可惜這只是理論上的邏輯推論。 或許，直接進行收入的重新分配、或是直接進行資產重新分配會是一種選擇，但這樣的政策將產生許多問題。例如：他可能造成沈重的損失因為政府無法準確評估誰擁有多少資產，而擁有資產者在政策逼迫下將無法最有效率地運用它們。

        再者，若種族歧視是始終存在的問題，那麼收入重新分配亦無法促進黑人向上流動。而同時，財產權的剝奪將使民主精神遭受挑戰，甚至減少國內外企業在南非的投資、進而使整個南非經濟發展停滯或倒退。 於是，最後一種選擇是轉型正義政策。這在意義上而言與資產重新分配有異曲同工之妙，因為二者都建立在單純靠市場運作無法創造社會流動甚而長期下來會影響政治穩定性的基礎上。

 

(3) 實際政策回應

        許多人說BEE的制定是因為資源被不當分配、社會不平等狀況有待被消除以便維持政治穩定性，或是資產的重新分配以及轉型正義政策是大多數人對政府的期待(當然也代表著選票); 然而，從長遠的社會福利角度考量，這些說法有待辯駁。

        在討論一項政策時，我們理應假定政府對政策的選擇是理性有效率的。遺憾的是，往往事與願違。因此，即便消除南非的不平等有助於促進社會福利以及經濟成長，或是BEE政策能有效地達到目標，我們也無法反向從結果推論: 社會福利以及經濟的成長歸功於消除不平等，或是由此肯定BEE是達成目的的最好政策。這個論點很重要，因為它解釋了: 即使BEE整體上看起來很理想，也不代表其中的每一個細節都毫無爭議。 公部門與私部門各自有自己要追求的利益。某些程度，這些利益與社會福利不謀而合。簡而言之，它與政治穩定性以及私有財產權穩定性息息關。前面提過，採取BEE的其中一個原因是維持政治安定。而政治穩定性正是一個公共財。回想BEE歷史演進之初，強調股權移轉、提倡黑人掌握經理職的，不是政府而是白人資產階級。 試想，如果白人資產階級如此提倡BEE是為了確保自己的財產權，他們將如何操作？一個辦法是要減少民粹主義的經濟政策成為提案。不過有足夠的刺激使獨立的資本家採取如此行動嗎？答案為否定。第一，假使執行BEE真能堵住民粹主義者的不滿，該企業將不只是保護了自己的私有財產，而是保全了整個資本市場。搭便車的心態應運而生。由此，企業將不會確實執行BEE的規範。 第二，能滿足白人資產階級利益的BEE形式對整體社會未必是最理想的。

        首先，試想現存兩種保障政治穩定的方法：一個是你能採取廣義黑人經濟振興法(B-BBEE)藉以增加黑人勞工的就業機會、技能以及福利。同時，這能減少社會不平等並改善民粹主義者的威脅。至於另一個選擇則是: 你能放棄取悅多數的選票，改以賄賂政治菁英通過狹義黑人經濟振興法(Narrow-Based BEE )。不巧，南非政治菁英涇渭分明且有組織的反對團體少，選擇後者較有可行性。總而言之，無論是哪種BEE都很難期待白人資本主義家的介入對整體社會會創造最有利的影響。 目前的證據顯示，被選擇的是狹義版本之BEE(N-BBEE)。為驗證，我們收集了在JSE上市的所有公司的董事名冊。接著我們搜集自1994年以來所有ANC決策委員會的成員以及所以ANC的政治家(包括中央與地方)。雙雙比對後的結果證明: 白人企業的確透過連結政治勢力以穩固自己的財產或是政治影響力。同時，這也應證了: 即使所有政治家都誇大其口宣稱國家執行的是廣義黑人經濟振興政策，事實上，實際運作的反而是狹義版BEE。而且顯然地，這將與BEE的初衷─減少社會不公平背道而馳。

        目前，即使很多南非人在BEE中受益，但很大程度上他們是社會少數菁英，且整體而言對彌平社會不公平無益。 事實上南非資本家在不同時期的動機有別。舉例而言，短期來說N-BBEE或許是保障私有財產的可靠方式。第一期的BEE從1993開始，目標在提供大量、有權勢的黑人政治菁英資產以確保白人的財產權能獲得立即保障。然而協議在1998崩塌，沒有人料到ANC政府會沒收財產。自此之後第二階段BEE轉為更理性且三贏(白人資本家、社會福利、ANC政府)的形式。 我們發現阻礙BEE關鍵部分(例如資產轉移)發展的因素還有融資困難，尤其在1998股票市場崩盤時。此時更說明政府介入BEE政策的價值。畢竟在這種時候企業是沒有動力執行符合社會利益的BEE政策的。

        不過，政府難道就有正確且足夠的動力嗎？以下舉出幾點關鍵要素: 第一，政府很明顯地有強大意願要增進窮苦黑人的社會福祉，因為他們代表多數選票。第二，目前的ANC領袖希望能連任並持續執行對自己有利的政策。這意味著和白人資產家一樣，他們將受民粹主義者的威脅。從這兩點觀之，政府有足夠的動力執行符合社會期待的BEE政策。然而，第三個變數與前二者抵觸。時常，政策執行的結果未必與議會決策者的意願一致，而會受社會的變因影響。例如前面提到，白人資本家會寧可選擇N-BBEE而非對社會更為有利的B-BBEE; 當今天政府在決策時也很難不被外在變化左右。 另一個政府很難選擇最理想政策的原因是: 如前面提過的，許多和BEE有關的干預性政策都仰賴一個「大推力(Big Push)」。但工業化政策的教訓告訴我們，政府很難承擔短期政策以及因之受益者的後續責任。舉例而言，當一些黑人企業因此受益，他們將成為下一階段對政府施壓、要求將暫時性政策永久化的新族群。

 

4. 對經濟政策的影響

 

        前面的篇幅討論了BEE欲解決的問題，無論制度設計是否妥當，確實提供了一個可行的解決方案。現在發展出一套明確的理論基礎，分析BEE對於市場行為的影響，並可以之作為基礎導出更確切的目標。

BEE初階的理論針對它在企業身上的成本和收益。然而很明顯地，有許多成本和收益以外的因素影響BEE的成效，因此企業的成本與收益並不能完全反映出BEE對之的影響。舉例而言，強迫企業雇用黑人經理，以宏觀的角度看來，可能可以刺激黑人企業家並且在整體經濟帶來正面的影響。儘管在個案中，反映出來的是政府強迫白人企業吸收雇用黑人經理的成本，然而這其實也是為了要導出適宜理論基礎的經驗法則、發展政策所必須付出的成本。

針對企業價值而言，有幾個很顯著的正面效益。首先，引進BEE並雇用黑人作為經理人或管理階層，企業可能因此提升效能，畢竟過去企業被種族歧視之思維主宰，黑人被誤以為能力不足或無法勝任工作，而沒有用人唯才。再者，資本市場並不完美，強制企業售出資產給黑人，只要是黑人能夠有效地利用資產，可能可以增進效能。上述兩個機制是在南非後種族隔離時代非常有可出現的正面效益代表。

        然而，也有人對於這樣的立論提出懷疑，認為不太可能在第一輪改革時增進生產效率：首先，過去種族隔離時代《班圖教育法案》（Bantu Education）讓黑人只有處理低階技術的能力，沒有足夠人才擔任管理工作。再者，國際上沒有足夠前例證明分配公司資產能夠影響公司行為狀況。此外，如前所述，雖然這一個政策對於大環境長期而言是可能是有利的，但個案上，對於白人公司無法產生正面效益。

        不過，還有其他BEE衍生的利益。首先，BEE法案可以保障財產權，避免公司被徵收。第二，貫徹BEE法案的公司，可以優先取得政府標案，以此獲利。這兩項利益說服企業參與BEE最大的誘因，也是企業經高度參與政府的政治磋商所爭取來的，這項磋商的成功同時也具有重要意義：立下企業企圖影響政府政策且成功的案例。目前，只有貫徹BEE措施的公司、廠商，才具有爭取政府標案的資格。第三個好處是，貫徹BEE可能會得到潛在股東的青睞而進行投資，舉例而言，如果大股東是政府的國家投資委員會（Public Investment Commission）的話。 整體上而言，如前述的這些原因，很難在短時間內看到BEE提升生產效能的可能，但是長遠來說，BEE可能會帶來永續的利益，甚至刺激投資，當然前提是，如果BEE法案最後的成效，真的有達到保護個體財產權的目標。另外，必須指出的是，如果實施BEE的公司所產生的公共利益大於財產安全維護，那影響結果的變因就不是只有BEE政策本身和公司個體狀況，因此很難預測結果。

 

        實行BEE所付出的成本相對曖昧不明，但是也仍然確實存在著。有些公司可能會自己參與BEE，但是在更多的案例中，公司是在龐大壓力或者法規範的逼迫下進行。有些人主張顯示偏好（Revealed Preference: 顯示性偏好理論基本精神是：消費者在一定價格條件下的購買行為暴露了或顯示了他內在的偏好傾向。因此我們可以根據消費者的購買行為來推測消費者的偏好。）會讓公司陷於不利，至少針對種族主義的客戶，而公司並不會放棄可能獲利的機會。然而，因為大部分BEE的項目涉及公共利益，所以實際上，可能會有情感上不想要參與BEE的公司個案，然而整體上而言，如果所有公司都被強制參與BEE並不會出現不利的狀況。

        至於BEE可能的成本。首先，將白人股份移轉到黑人手上的成本。對於股東而言在股份移轉過程中有一筆很大的損失，有權優先取得股份的黑人可以以很低的折扣買入股權，因而交易上就會出現一筆單純的損失。這只不過是一個很純粹的白人股權移轉到黑人股東的交易，還不討論資源的重新分配。BEE的股權移轉在兩個狀況下，不會只是純粹的重新分配：其一，如果所有權結構攸關生產效率。從公司財政的角度來看，這樣很可能在將公司利益最大化的同時，出現股東和經營權代理問題。如果再透過BEE股權重新分配的同時，讓股東難以監控公司營運，那就會產生公司生產效能低落的狀況。其二，如果公司資金流動受限制，然後BEE的交易把公司的股利帶到高一個層次，那從這個角度來看，就會非常理想化。有非常多的證據顯示，資本市場並不完美，很多的公司決策，尤其是投資方面的決策，會使資金流動受限。然而，公司的投資必須維持利益。然而，因為黑人企業家擁有較少的資產，因此公司常常借錢給黑人企業家買股份，再以未來股利償還貸款。BEE給了白人企業黑人持股的目標比例、和必須達標的期限，所以企業就會被迫付出更高的股利。這樣的影響造成公司減少投資，因其所需考量的不僅是利益最大化。 儘管稀釋股權和發放較高股利並不需要付出很高的效率成本，但是另一種狀況就是公司被迫聘請根本不適格或做事較沒效率的員工只是為了達到BEE所設目標，這種方式就會讓公司效率陷入困境。雖然理論上，因為人口比例，南非應該高生產力的黑人會多於白人，但是在實際上並非如此，這是種族隔離時代《班圖教育政策》所留下來的遺毒。因此公司被強制要求對於員工做技能建構與技術強化教育，並且被強制重新分配資源。但是無論是哪種方式，都一致指出：BEE將可能會降低生產效率、降低投資、降低利益、降低股價。 而回到BEE的效益，一定會討論對於整體人民的社會效益，也同時指出公司個體可能無法在提供社會福利的同時獲取利益。除了獲取社會利益之外，執行BEE還是得付出社會成本。一個很顯著的例子是，N-BBEE加強了公司與政治上的連結，很可能將政策導向圖利在位者的結果。這不但讓市場競爭力和創造力下滑，更扭曲政治文化。雖然這樣的官商勾結在公司財報上會呈現正面的結果，但對於整體社會而言會是一個很高的成本，也不利於經濟的長期發展。 我們在這裡列出的許多隱藏成本和利益很難量化，但都是很基礎、很直接的問題。雖然我們無法以數據呈現並分析這些問題，但是他們的重要性是毋庸置疑的。舉例而言，如果一間公司必須有參與BEE才有辦法標政府案，而且還必須衡量其BEE的證書與分數、同時考量其投標的價格，BEE很明顯地會降低在政府採購標案時的競爭，也會增加政府採購的成本。這就是BEE的潛在成本。消耗最大的潛在成本是公司必須花費相當的資源只為了讓政府做BEE的評分。目前有許多公司都需要加入BEE、並得到證書，然而評分的流程相當混亂，亟需改善，如果程序改善後會成為政策改革後的一大躍進。在我們的討論裏，我們有對於「大玩家」的成本和利益進行分析。那「小玩家」呢？雖然小公司被豁免於BEE之外，但是BEE的執行會成為小公司擴張的阻力：如果擴張了，那就必須強制進入BEE的賽局。對於外資公司而言，BEE是讓外資卻步的因素，也抑制了外人投資（FDI）的成長。 5、小結 無論是正反面影響，BEE和經濟成長之間都有兩個潛在的連結。第一個連結是BEE影響著財產權，而財產權會影響到投資與創新的誘因，進而影響經濟成長。第二個連結是BEE可能會影直接地影響公司、工廠的生產效率。然而，我們仍然可以看到BEE可能對財產權帶來正面影響─讓社會免於民粹經濟；亦可見其負面影響。

       從BEE政策發展的脈絡以觀：第一階段的BEE具有N-BBEE的特質，對於財產權的保護有暫時性的效果。有趣的是，這樣的結果很可能是因為初期的交易只有很有限的受益者，而且也只有很有限的交易被公諸於世。這樣保護財產權的方式讓政治新秀成為既得利益者，這也是N-BBEE的結果之一。我們可能可以做出辯駁：除了相關的虛擬事實，第一階段的BEE帶來的影響是正面的。第一階段的BEE因為缺乏足夠的資料，幾乎無法判斷其對生產效能的影響。在第二階段的BEE，除了發展出B-BBEE，也強調穩固所有權。比較起第一階段，似乎更增強了財產權的保護，並且讓政策更加完整化。從長遠的角度看來，N-BBEE並無法長久且完善保全財產權，因為長江後浪推前浪，總有新的政治新秀崛起並踏上政治舞台。若要能長久保全財產權並且照顧大多數南非下人必須進行改革，讓他們能夠也能夠成為財產權保全下的既得利益者。

 

三、結論

 

        種族隔離時代的政策，無疑讓南非少數人獨踞市場、多數人失去競爭力。市場無法完全競爭使市場無法達到完全競爭南非市場，政府介入市場經濟，被視為是「必要措施」。然而，這樣子弱勢族裔為多數的優惠性差別待遇，世界上缺乏曾經成功的案例，類似的案例，如：馬來西亞《新經濟政策》(Dasar Ekonomi Baru)亦備受爭議。《黑人經濟振興法》可以說是「鋌而走險」的措施。

      《黑人經濟振興法》的想法是建構在各人種的能力相當的情況下，只要讓黑人在工作崗位上達到一定佔有比例，即能恢復一般市場競爭。在這樣理論架構下，為追求長遠整體社會正常發展，勢必犧牲個體的獲利或整體短暫的不利益。儘管黑人經濟振興法的施行明顯不若理論模型一樣完美：種族隔離時期《班圖教育法案》讓多數黑人沒有足夠的能力居於上位、資本家與有心人士不停地利用漏洞圖利自己、被批評為「第二度的種族隔離」；細觀南非《黑人經濟振興法》演進，可以發現其隨社會需求逐漸修正與改善，從一開始要求白人公司讓出股權、確認黑人擁有完整的經營權、以評分制度讓貫徹BEE的公司能夠得到標政府案的權利… …，棒子與胡蘿蔔並行，期待讓整體社會共榮。 種族隔離結束至今，業已二十一年，許多人好奇《黑人經濟振興法》是否有落日條款？什麼時候落幕，回歸正常的市場經濟？雖然目前《黑人經濟振興法》仍備受爭議，但在經濟上已經讓一群黑人重獲經濟權利；教育方面，也讓年輕人進入高等學府，這群年輕世代被稱為“Born Free” (出生即為自由的人)，他們沒有直接受種族隔離影響。這群年輕人方才踏入社會、或即將踏入社會。他們很快就會成為南非新生代的中流砥柱，他們對於南非未來的走向，讓人期待。

 

 

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      小知識

Bantu班圖是撒哈拉以南、非洲中部、東部至非洲南部300–600個非洲族裔的統稱。他們承襲共同的班圖語言體系和文化。「班圖教育法案」（The Bantu Education Act, 1953 ）是南非種族隔離政策的一環。當年「種族隔離政策建構者」Hendrik Verwoerd 說：「在白人社會的層次，沒有容下班圖黑人勞工的餘地。為什麼還要浪費資源教導班圖黑人的孩子們數學?反正未來他們又用不上。」，所以有了「班圖教育法案」，之後更名為黑人教育法案（Black Education Act）。